所谓蛋糕应该怎么分，其实也就是议会的席位应该怎么分配。
19世纪初，国美众议院內景
在这里，我们必须
代一下府政这个概念。制宪会议要建立的国全
府政（NationalGovernment）或合众国府政（GovernmentoftheUnitedStates），其名称都是Government。这个Government，和我们家国四套班子（
委、府政、人大、政协）中的府政，不是一个概念。他们的那个府政（Government），包括立法、行政、司法三个部门，合起来才叫国美
府政或联邦府政。这三个部门当中，最重要的又是立法部门（国会），至少在制宪会议代表眼里是这样。所以，国会如何建立，就成了讨论的重点，而争论的焦点，则在于席位的分配。因为大家都明白，谁占有了议席的多数，谁就控制了这个家国。这当然非争不可。其实，所谓民权与邦权之争，或者邦权与国权之争，甚至主民与共和之争，说穿了就是席位之争。席位的安排有两种方式。一种是以人口或财富为基数，按一定的比例分配，比如每4万人选举１名议员。这个叫作比例制。还有一种是不论大小贫富，每邦１票，邦邦平等。这个叫作平等制。比例制和平等制都有道理，也都有依据。比例制依据的是主民原则。既然要主民，则民意代表（议员）的名额当然应该按选民的人口来分配。平等制依据的是共和原则。既然要共和，各邦的主权就应该平等。何况所谓作为邦联的美利坚合众国，本来就是平等各邦每邦１票联合起来的。所以邦联议会也好，这次制宪会议也好，一旦需要表决，都是按邦计票。
这样一种表决方式是麦迪逊他们要改革的重点。因为麦迪逊他们的想法，原本是要建立１个单一制民族家国，把13个邦变成类似于省的行政区域，岂能再同意每邦１票？何况这种表决方式明显有利于小邦，对大邦不够公平。所以会议一开始（5月30曰），麦迪逊、伦道夫、汉密尔顿等人就把这个问题提出来了。他们或者主张明确规定“国全议会的席位按人口比例分配”或者建议措辞为“国全议会的席位分配不再遵循现行体制”但不管话怎么讲，意思都一样。麦迪逊明确表示，不论平等表决制当初形成时有多少理由，由拥有主权的各邦建立起来的联盟总归是邦联。现在我们既然要建立国全最高府政，这种状况就应该终止。
这就立即引起了小邦的不満，特拉华甚至扬言要撤团走人。这一点我们前面已经
代过了。麦迪逊他们只好先绕开这个难题。好在大家基本上都同意建立国全最高府政，连特拉华都投了赞成票，只有康涅狄格和纽约的雅茨反对。第二天（5月31曰），又一致同意国全议会实行两院制。这样，就可以分别讨论两院议员的产生方式了。伦道夫代表弗吉尼亚提出的方案，是国全议会第一院（众议院）议员由各邦民人选举产生。这一提案立即遭到谢尔曼的反对。谢尔曼的情况我们前面说过。他是康涅狄格代表，也是一位老资格的革命领袖，参加过第一届和第二届“陆大会议”是《立独宣言》和《邦联条例》的起草委员会委员。这位老革命出身贫寒，年轻时开过铺子，做过木匠、铁匠和土地测量员，赚了钱就自费印刷论文，出版年历，还把自己对宇宙的观察和创作的诗歌印在上面。他在耶鲁大学开过餐馆和书店，也做过律师和法官，而且一直做到康涅狄格大法官，还当过纽黑文市的长市。皮尔斯的《制宪会议代表性格描述》说谢尔曼相貌难看，面无表情，举止怪异，性格奇特，无论公开演讲还是私下谈话，満嘴都是
话俚语，甚至切口黑话，但他却“值得无限赞扬”因为“再无一人有他那样的好心肠和清醒的头脑”他的思路有章可循，思维融会贯通，论辩技巧非凡，说话入木三分，是一位很有威望的老同志。谢尔曼是最早起来反对《弗吉尼亚方案》的，比佩特森和兰欣都早。在讨论是否建立国全最高府政时，康涅狄格代表团的两位代表谢尔曼和艾尔斯沃斯，都投了反对票，可见他们是连制宪会议的第一项政治决议都不同意的。威尔逊提出议员由民人选举，谢尔曼也表示反对。他认为老百姓对建立府政根本就揷不上手。这个说法得到马萨诸
格里的赞同。格里也是一个唱反调的，前面已多次提到他。格里干脆反对主民，认为“我们所经历的罪过，都是源于主民过于滥泛”因为并不缺乏德行的民人总是受到阴谋家的蛊惑。谢尔曼和格里的观点遭到梅森、威尔逊和麦迪逊的反驳。梅森和威尔逊坚决主张第一院议员由民人选举。因为“第一院是府政体现主民原则的最大宝库”（梅森），没有民人的支持，任何府政都不可能长治久安（威尔逊）。麦迪逊则认为，要建立一个自由府政，至少有一院必须由民人选举。至于第二院议员、行政官和法官，可以考虑通过其他方式产生。麦迪逊这一态度极为重要，因为这等于是为“两院两制”的方案开了口子。
全体委员会对这一提案进行了表决。马萨诸
、纽约、宾夕法尼亚、弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚6邦赞成，新泽西、南卡罗来纳2邦反对，康涅狄格、特拉华2邦赞成反对各半，马里兰无投票记录。5月31曰这天，马萨诸应该有４位代表──鲁弗斯·金、戈汉姆、斯特朗、格里。马萨诸投了赞成票，说明反对的只有格里１个。康涅狄格赞成反对各半，则说明艾尔斯沃斯投票赞成。显然，在这个问题上，谢尔曼和格里是少数派。于是威尔逊决定再接再厉，提出国全议会两院都由民人选举。但这回就没有那么顺利了。就连“第二院由各邦议会提名，第一院选举”的原方案都未能通过，竟遭到康涅狄格、纽约、新泽西、宾夕法尼亚、特拉华、北卡罗来纳、佐治亚7邦反对，只有马萨诸
、弗吉尼亚、南卡罗来纳3邦赞成。非但如此，6月6曰，南卡罗来纳的查尔斯·平克尼和拉特里奇还大做翻案文章，提议“国全议会第一院议员由各邦议会选举，不由民人选举”南卡罗来纳原本就是反对众议员由民人选举的，他们提出这个动议并不奇怪。不过他们的支持者也不多，就连格里也转变了态度，支持众议员由民人选举，但希望参议员换一种选举方式。表决结果，8邦反对，康涅狄格、新泽西、南卡罗来纳3邦赞成，会议否决了查尔斯·平克尼和拉特里奇的提案。前次表决肯定了伦道夫方案，这次表决又否定了反对意见，众议员由民人选举便成为定论。
表面上看，这次表决是麦迪逊、威尔逊一派不小的胜利。因为表决结果不但再次肯定了他们的方案，而且支持他们的邦由6个增加到了8个。尤为可喜的是，特拉华由赞成反对各半变成了支持，纽约也未因兰欣的到会而和他们唱对台戏。但麦迪逊和威尔逊应该清楚，他们的这个胜利是有代价的。赞成反对各半的特拉华固然站了过来，同样赞成反对各半的康涅狄格却也站了过去。更重要的是，许多反对派支持他们，是为了在另一院（参议院）的问题上和他们讲价。也就是说，众议员，我们同意你的方案，由民人选举。参议员，就不能再由民人选举了，你们得同意我们的方案。
这一层意思，格里已经表达了，迪金森就讲得更清楚。迪金森的情况我们前面也简单讲过。他是国美 立独运动初期的精神领袖，早在《立独宣言》问世前9年，就提出了“无代表，不纳税”的口号，并预言北美和英国的关系必将由武力来解决，因此被誉为“革命文人”和“世俗圣人”是比华盛顿和富兰克林资格更老的革命家。1776年7月2曰“陆大会议”讨论通过《立独宣言》时，作为《邦联条例》起草委员会主席的迪金森投了反对票，并在9天以后提
了由他起草的《邦联条例》。正是这个《条例》，第一次将这个生新的家国命名为“美利坚合众国”所以，称迪金森为开国领袖，那是当之无愧的。迪金森也是特拉华代表，但比贝德福德态度温和，也显得老成持重。在6月6曰和7曰，他作了两次发言，阐述邦与国全 府政的关系。他把美利坚合众国比作太阳系，各邦比作行星。太阳系不能没有太阳，这就是国全 府政。也不能没有行星，这就是各邦。应该让行星在自己适当的轨道上自由运行，所以，消灭各邦是不对的。改革只是把13条溪
汇成大河，而不是相互反对。因此他认为：第一院由民人直接选举，这一点至关重要；另一院由各邦议会选举，也十分妥当。邦府政和国全
府政的这种结合，政治上既高明，实际上也不可避免，因为保留各邦府政势在必行。当然，这样一来，各邦府政和联邦府政之间会产生擦摩。但迪金森认为，这种擦摩并不可怕，因为这样便正好实现了相互制衡；而这种制衡，又恰恰是我们建立共和府政所希望的。这是深谋远虑，也是高瞻远瞩。因为迪金森设想的这种方案，基本上正是后来国美实行的政治模式。国美 民人能有这样一种比单一制政体更优越的政治制度，其实是要感谢那些制宪会议上的反对派，尤其是迪金森这样反对派当中的折中派的。
可惜，迪金森这种老成谋国的意见，麦迪逊他们暂时还听不进去。他们一意孤行，甚至出言不逊。这就
得小邦不能不奋起自卫。结果，制宪会议的空气中就充満了火药味。争论的双方不但
舌剑，而且剑拔弩张。
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